Código Florestal Brasileiro - Parte 3: O Voto do Relator Aldo Rebelo

Castanheira do Pará - Brasil

A votação do novo código florestal vem suscintando profundas discussões, envolvendo de um lado os ambientalistas, contrários a vários itens da proposição em pauta e os ruralistas, que defendem desde perdão de multas por desmatamento até mais áreas para a agrigultura e pecuária. Esses múltiplos interesses tem adiado a votação do tema por vários meses e somente em 06/12/2011 o senado aprovou, com alterações, o texto que havia sido aprovado pela Câmara dos Deputados em junho.

A verdade é que o assunto por envolver interesses diversos e basicamente conflitantes, requer muita habilidade dos parlamentares, tanto da Câmara quanto do Senado, para que se tenha uma redação final do texto do novo código o mais equilibrado possível, uma vez que consenso em torno de tema de natureza tão complexa está longe se tornar realidade.

Ninguém discute que há necessidade de se modernizar as leis que dizem respeito à preservação e uso sustentável dos recursos naturais. É preciso preservar os biomas, recuperar áreas desmatadas e degradadas e manter viáveis a médio / longo prazos os recursos hídricos. No entanto, há de se ter equilíbrio de forma a que o novo código florestal traduza da melhor forma possível os modernos conceitos preservacionistas com a promoção do desenvolvimento sustentável do País.

A seguir, temos a íntegra do voto do relator Aldo Rebelo ao Projeto de Lei do Novo Código Florestal Brasileiro - PL 1876/1999.

O Voto

O Código Florestal de 1965, elaborado em decorrência das dificuldades verificadas na implementação do Código Florestal de 1934, por sua vez, também sofreu alterações desde sua edição. Ao longo dos quase 45 anos de sua existência, várias foram as leis que introduziram modificações no Código: Leis n° 5.106/66, n° 5.868/72, n° 7.511/86, n° 7.803/89, n° 7.875/89, n° 9.605/98, n° 9.985/00, n° 11.284/06, n° 11.428/06 e n° 11.934/09. Destas destacamos as Leis n° 7.511/86 e n° 7.803/89 que alteraram dispositivos relacionados às Áreas de Preservação Permanente - APP. Outras importantes alterações foram, também, incorporadas ao Código Florestal, pela MP n° 2.166-67, de 2001, que se encontra vigente por força do art. 2º da Emenda Constitucional n° 32, de 11-09-2001. Medida Provisória que, entre outros, alterou substancialmente o instituto da Reserva Legal. Porém, apesar de todas as modificações, o Código Florestal continua a ser alvo de um intenso debate em face do seu conteúdo normativo. Debate que, essencialmente, gira em torno de dois institutos: a Reserva Legal e as Áreas de Preservação Permanente.

Para entendermos toda essa questão é importante lembrar que a atenção do mundo para a proteção ambiental ganhou vulto a partir da década de 70, com o advento da Conferência de Estocolmo em 1972. Entretanto, a consciência ambiental só alcança um maior patamar na década de 80, quando foram divulgadas imagens de satélite do buraco na camada de ozônio e é criado, em 1988, o Painel Intergovernamental de Mudanças climáticas – IPCC (sigla em inglês). Em meio a esses fatos, no Brasil, é promulgada a Constituição de 1988, que em seu art. 225 constitucionaliza o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, erigindo-o à categoria de direito fundamental, de natureza jurídica difusa, e cuja proteção é responsabilidade de todos. Por outro lado, a Constituição de 1988 também atribui ao Ministério Público, entre outras, a função de promover o inquérito público e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos (art. 129, III CF). E este fato, talvez, seja o grande catalisador do atual debate. Quando o Ministério Público começa a cobrar a efetiva implementação do Código Florestal e intensificam-se as ações de fiscalização, controle e punição, realizadas pelos órgãos ambientais, acelera-se o processo de debates e as tentativas de alteração das normas ambientais vigentes. Diante dessa situação, vários caminhos têm sido apontados para solucionar os problemas, dependendo do ponto de vista do autor da proposta. Porém, essa discussão não pode ignorar os preceitos constitucionais relativos ao meio ambiente. O que significa dizer que, qualquer que seja a solução apontada, deve levar em consideração o conceito de desenvolvimento sustentável. Um modelo econômico, político, social, cultural e ambientalmente equilibrado, que satisfaça as necessidades das gerações atuais, sem comprometer a capacidade das gerações futuras de satisfazer suas próprias necessidades.

Em se tratando da questão ambiental, o que temos visto é um confronto entre o setor produtivo e os ambientalistas. E, apesar dos discursos pronunciados por ambos os lados, em favor do diálogo e das soluções equilibradas, na hora “H” nada acontece. Tudo continua como está, ou piora. Os desmatamentos continuam. E o passivo ambiental, será que depois de tantos anos de discussões, tem diminuído? O fato é que o número de agricultores irregulares é enorme. O que demonstra uma relutância em se aceitar, aplicar e controlar a atual legislação. O ideal seria regularizar o passivo ambiental de todas as propriedades rurais dentro das regras atuais. Porém, a proteção ambiental, é apenas um dos aspectos desta intrincada situação. Na construção de uma solução eficaz, os aspectos sociais, econômicos e culturais não podem ser simplesmente postos de lado. Várias circunstâncias levaram às situações constituídas, e isso deve ser apreciado. Também deve-se considerar que as APPs são áreas fundamentais para a dinâmica da preservação ambiental, estabelecendo condições mínimas suficientes para propiciar estabilidade geológica e pedológica, e contribuindo para a preservação da flora e da fauna nativa. Desta forma, promove-se a dinâmica dos recursos hidrológicos, essenciais à heterogeneidade biótica. E que as áreas de Reserva Legal são imprescindíveis para diversos preceitos de equilíbrio ambiental e social. Por outro lado, não se pode esquecer que na vigência do atual Código Florestal, não houve grande empenho dos sucessivos Governos no sentido do cumprimento das normas. Muito pelo contrário, a política ambiental sempre sucedeu a uma política fundiária caracterizada por incentivos à ocupação dos vazios, a qualquer custo, e expansão da fronteira agrícola. Outra questão refere-se às várias alterações ocorridas nos limites e critérios para determinar as áreas de APP e RL, fato que acaba por trazer uma grande insegurança jurídica no meio rural. Muitas das atividades, que estavam implantadas e consolidadas à luz do Código, ou até antes dele, hoje se encontram irregulares devido às mudanças introduzidas. Também é fundamental a criação de incentivos e prêmios para quem conserva. Apenas o comando e controle, fiscalização e punições, não vai resolver uma situação em que a maioria dos imóveis rurais está irregular.

As audiências públicas têm um relevante papel na configuração das leis. É neste momento que se estabelece o debate e aparecem todos os interesses envolvidos. É essa articulação que leva à formulação das leis. Durante as audiências públicas realizadas pela Comissão Especial muitos foram os problemas levantados ou reivindicações feitas. A seguir apresentamos os principais.

Em primeiro lugar, ficou muito claro que falta ao Brasil um plano nacional de ordenamento territorial e informações básicas para um processo de planejamento estratégico. Onde se tem buscado fazer um planejamento fundado em informações fidedignas, têm aparecido os bons resultados. Existem, em vários Estados, exemplos de regularização do passivo ambiental por intermédio de Programas, estaduais ou municipais, ou de Termos de Ajuste de Conduta – TACs, que têm correspondido às expectativas.

Um outro problema é a falta de estrutura dos órgãos ambientais. A limitação operacional do IBAMA e dos órgãos ambientais estaduais faz com que as ações fiquem no campo do comando e controle, renegando a educação ambiental e a confecção de ferramentas de promoção da qualidade ambiental. Temos, ainda, muitos conflitos de competência entre os órgãos ambientais, o que acaba por prejudicar os proprietários das terras. Tudo isso contribui para a grande morosidade existente nos processos de licenciamento, fiscalização e autorização ambiental. Essa dificuldade é extensiva àqueles que procuram os órgãos ambientais para regularizarem sua situação, nem sempre bem atendidos.

Uma das maiores reivindicações é a descentralização, pelo menos em parte, da legislação ambiental. Argumenta-se que não há como fazer uma legislação para todo o País, pois deve-se levar em consideração as especificidades de cada Estado ou região. A proposta é haver uma norma federal geral e normas específicas estaduais. Dessa forma, haveria respeito às diferenças, conforme apregoam os arts. 5º, 23 e 24 da Constituição Federal.

Ainda a respeito da legislação, muito se falou na falta de base técnico-científica do atual Código Florestal, além de vários problemas conceituais, necessitando-se uniformizar a linguagem e os conceitos dos bens e serviços ambientais. Com relação às questões técnicas, por exemplo, a EMBRAPA não considera os rios como tensores ecológicos. Os verdadeiros tensores ecológicos seriam as encostas. Por isso, deve-se considerar a declividade da rampa e a espessura e textura dos solos para determinar a largura das APPs. Também as APPs em topo de morro deveriam ser revistas. A maior fragilidade não se encontra no topo, mas, sim nas encostas. Na realidade há topos de morro com alto potencial de uso e há parte de topos com entrada das recargas dos aquíferos, portanto, mais frágeis. Quanto às APPs que margeiam os cursos d’água e as nascentes, há quase que um consenso sobre a necessidade de sua preservação, existindo, entretanto, algumas dúvidas com relação aos seus limites. Já as APPs localizadas em topo de morro, questiona-se tecnicamente seu conceito, critérios e limites, necessitando de uma revisão das normas.

A respeito das RLs as opiniões são divergentes. Há os que querem simplesmente acabar com esse instituto. Outros querem que não seja obrigatório para os pequenos agricultores familiares. Por outro lado, há também aqueles que consideram a RL necessária e estrategicamente importante para a preservação ambiental, inclusive foram apresentados dados mostrando sua importância, em conjunto com as APPs, para o efetivo controle de pragas e doenças, sem falar da questão hidrológica e da biodiversidade. Entretanto, a maior reivindicação foi o cômputo das áreas de APP na RL.

Ainda com relação às APPs e RL, outra importante solicitação foi a regularização das áreas já consolidadas. Lembrando que a legislação já permite que as áreas consolidadas em RL possam ser regularizadas por meio da recomposição, regeneração, compensação, doação de área a unidade de conservação de domínio público ou aquisição de Cotas de Reserva Florestal – CRF (falta

regulamentar), mas isso só é possível para as áreas que tenham sido suprimidas até 14 de dezembro de 1998. Com relação a APP, não existe nenhuma previsão e há inúmeras áreas consolidadas localizadas em encostas, topo de morros, várzeas etc., que precisam de solução. Também foi solicitado que na recomposição das áreas de reserva legal fosse permitido o plantio de espécies exóticas, pelo menos em parte da área. Finalmente, é quase unânime a necessidade de se criarem mecanismos de incentivo e prêmios para os proprietários que conservarem o meio ambiente. O produtor precisa receber pelos serviços ambientais que prestar.

Das várias propostas que foram apresentadas nas audiências públicas destacamos as seguintes:

Deve ser concebido um novo marco regulatório, de modo a aprimorar a legislação vigente e não para resolver problemas pontuais. Para tanto, é necessário estabelecer em lei um período de transição, mudar a forma de planejamento, pois não adianta olhar apenas o imóvel individualmente, e dar as condições necessárias àqueles que querem regularizar sua condição. Esse novo marco regulatório deve conter as normas gerais, mas também prever a possibilidade de adequação às questões específicas de cada região ou bioma.

A elaboração de uma legislação especifica para cada bioma também foi recomendado. A nova legislação deve, também, harmonizar os sistemas de produção com os sistemas de preservação e prever uma maior interface entre a política de preservação ambiental e a política de recursos hídricos.

Os Comitês de Bacia Hidrográficas poderiam passar a tomar algumas decisões no que diz respeito às especificidades das áreas que abrangem, em consonância com o Zoneamento Ecológico-Econômico - ZEE. Podem ser instituídas metas de conservação por bacias hidrográficas, atendidas pela soma das APPs, RLs e unidades de conservação.

Necessita-se, ainda, de um amplo Programa de regularização ambiental das propriedades rurais, com ênfase na educação ambiental, desburocratização na adoção das medidas de regularização e cadastro georreferenciado dos imóveis rurais.

Também foi solicitado a isonomia legal entre os Estados e entre as propriedades, independente do tamanho, nas questões ambientais.

Com relação às APPs, foi sugerido a análise dos atuais critérios e limites, porém, advertiu-se sobre a necessidade de se partir de medidas preexistentes, para evitar dúvidas, evitar a corrupção e evitar o “achismo”.

Foi proposto a regularização das áreas consolidadas localizadas em APP, mesmo que haja alguma forma de compensação e/ou a recomposição das áreas sensíveis.

Várias foram as propostas sobre a Reserva Legal. Em primeiro lugar, a necessidade de criação de instrumentos de garantia da reserva legal. A adoção de medidas de flexibilização e econômicas é importante, já que, em geral, a legislação prevê medidas de comando e controle. Nesse sentido, foi proposto a instituição de um Fundo Nacional de Meio Ambiente para viabilizar o pagamento por serviços ambientais. Também é necessário estabelecer critérios e formas de certificação daqueles agricultores que de fato investem num sistema produtivo mais conservacionista.

A compensação financeira a quem presta serviços ambientais foi uma das soluções apresentadas no sentido de viabilizar a manutenção das RL. Importante a criação de prêmios e incentivos para quem conserva. Não se pode trabalhar apenas com comando e controle, fiscalizações e punições. Pode-se trabalhar, por exemplo, com o crédito rural como indutor da recuperação das RLs. Utilizar o crédito para premiar quem tem APP e RL regulares, por meio de juros mais baixos e melhores condições de financiamento. Pode-se criar “rebates” nos moldes dos empréstimos do PRONAF.

Também foi proposto que as práticas de manejo adotadas pelos produtores, que mitigam os danos ao meio ambiente e a liberação de gases de efeito estufa, sejam levadas em consideração na definição dos limites das APPs e RL. São exemplo os sistemas agroflorestais, a integração lavoura/pecuária e o plantio direto na palha.

Ainda sobre a RL, foram apresentadas outras propostas que visam a flexibilização ou ampliação de regras já previstas. Foi proposto o plantio de exóticas na recomposição da RL, a compensação da RL fora da mesma bacia hidrográfica, mas no mesmo bioma, priorizar as reservas em condomínio, ou em bloco, principalmente para as pequenas propriedades, e, a principal reivindicação e solução apontada, o cômputo das Áreas de Preservação Permanente na área de Reserva Legal.

Foi, ainda, solicitado a urgente regularização do Sistema de Cotas de Reserva Florestal e políticas públicas voltadas para uma maior efetivação da assistência técnica de qualidade. E, também, contemplar o princípio do ato jurídico perfeito, permitindo que aqueles que converteram a vegetação nativa de sua propriedade ou posse rural conforme percentuais permitidos à época da conversão mantenham-se nos mesmos índices.

Este substitutivo norteia-se nas principais demandas relativas ao atual Código Florestal, quais sejam, as normas relativas às Áreas de Preservação Permanente e à Reserva Legal. Evitou-se deliberadamente ampliar a celeuma alterando outras leis vigentes, como as Leis nº 9.605/1998 (Lei de Crimes Ambientais), 11.284/2006 (Lei de Gestão de Florestas Públicas) e 11.428/2006 (Lei da Mata Atlântica).

Também não é nosso intento atropelar a tramitação de projetos de lei que dispõe sobre temas ainda não devidamente detalhados no ordenamento jurídico brasileiro: o licenciamento ambiental e o pagamento por serviços ambientais.

Mesmo em relação aos dispositivos da Lei nº 4.771/65, procuramos manter a maior parte do que se encontra vigente, aproveitando a estrutura temática e o texto do Projeto de Lei nº 5.226/09, do Deputado Leonardo Monteiro e outros autores. A partir desta proposição, promovemos as alterações que constam no substitutivo e sobre as quais discorremos a seguir.

O Capítulo I traz as disposições gerais, com a abrangência da Lei e as definições necessárias à aplicação dos dispositivos.

As Áreas de Preservação Permanente atuais são mantidas no Capítulo II, apenas acrescentando-se uma faixa inicial menor (quinze metros) para os cursos d’água com menos de cinco metros de largura, e retirando-se os topos de morros (atualmente considerados como o terço superior de todos os morros do país) e as terras acima de 1.800 metros de altitude, cujas encostas continuam protegidas em declividades elevadas. Acrescentamos, por outro lado, as veredas como área de preservação permanente.

A manutenção das APPs vigentes evita qualquer avanço oportunista sobre essas áreas protegidas, ao passo que permite aos Estados reduzirem ou aumentarem, em até 50%, as faixas mínimas, desde que assim recomendem o Zoneamento Ecológico-Econômico estadual e o Plano de Recursos Hídricos da bacia hidrográfica.

Mantivemos, também, a possibilidade do Poder Público de definir, por ato específico, APPs nas demais áreas, como restingas, várzeas e outras. O regime de uso das APPs permanece inalterado, ou seja, a supressão de vegetação só poderá ser autorizada por utilidade pública ou interesse social, ressalvando-se o acesso e as atividades de baixo impacto ambiental, conforme dispuser o regulamento. Dirimimos ainda a dúvida jurídica pertinente às APPs em áreas urbanas consolidadas. Sobre essas disporão as leis municipais.

O Capítulo III traz dois artigos sobre áreas em que se admite o uso, porém é possível estabelecer restrições específicas. Deixamos claro que as várzeas, de onde provém a maior parte do arroz plantado no Brasil, não são áreas de preservação permanente, porém a supressão de vegetação fica condicionada à leis estaduais e recomendações técnicas dos órgãos ambientais e de pesquisa agropecuária, com uma ressalva específica para o bioma Pantanal, em que a pecuária extensiva tão bem se adaptou aos ciclos da natureza. Nas terras com inclinação entre 25 e 45 graus permanecem as restrições de conversão para uso alternativo do solo, remetendo-se novamente aos órgãos de pesquisa e ambientais as exceções.

O Capítulo IV trata das áreas de Reserva Legal. O Código Florestal atual prevê, para as pequenas propriedades, tantas facilidades, como o cômputo de árvores frutíferas ornamentais e espécies exóticas, que na prática isenta-as, pois até um pomar ou eucaliptos podem ser contabilizados. Optamos, em vista disso, por exigir Reserva Legal somente dos imóveis acima de quatro módulos fiscais, e nos percentuais hoje exigidos: na Amazônia Legal, 80% em áreas de floresta e 35% em áreas de savana ou campo; nas demais regiões do país, 20%.

Algumas alterações foram introduzidas na Reserva Legal. Transferimos ao proprietário a decisão de onde localizá-la, o que antes dependia de aprovação do órgão ambiental. E incluímos no cômputo da Reserva Legal as Áreas de Preservação Permanente que efetivamente tenham vegetação nativa, e desde que isso não implique em supressão de vegetação, e que o proprietário realiza cadastro ambiental no órgão competente. Nos imóveis que conservarem vegetação acima dos percentuais mínimos, pode-se instituir servidão ambiental para compensação da Reserva Legal que faltar em outro imóvel.

No Capítulo VI estabelecemos os critérios para Programas de Regularização Ambiental a serem elaborados pela União ou pelos estados. Esses programas somente poderão beneficiar os imóveis rurais que suprimiram irregularmente a vegetação até de 22 de julho de 2008 – dia em que foi publicado o Decreto 6.514, que regulamenta a Lei de Crimes Ambientais. Esses programas terão como unidade de planejamento as bacias hidrográficas, e estabelecerão detalhadamente as formas de participação do Poder Público e dos proprietários rurais na definição, recuperação e compensação das Áreas de Preservação Permanente e das Reserva Legais. Até a elaboração desses programas, porém pelo prazo máximo de cinco anos, ficam assegurados os usos das áreas consolidadas. Findo esse prazo, os proprietários ainda em situação irregular terão de assinar termos de compromisso com os órgãos ambientais e então atender às regras gerais desta Lei.

Os Capítulos VII a X repetem normas vigentes sobre exploração florestal e controle de incêndios.

O Capítulo XI traz para os instrumentos econômicos para conservação da vegetação a Cota de Reserva Ambiental, em substituição à Cota de Reserva Florestal do atual Código (nunca regulamentada), título nominativo representativo de área com vegetação nativa proposto pelo Projeto de Lei 3.342/08, do ilustre Dep. Homero Pereira. As cotas podem ser emitidas sobre a servidão ambiental instituída nos termos da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938/81), e são o principal título negociável tanto para compensação de Reserva Legal, quanto por um futuro programa de pagamento por serviços ambientais.

Por fim, no Capítulo XII, repetem-se alguns dispositivos complementares da Lei nº 4.771/65 e proíbe-se, pelo período de cinco anos, novos desmatamentos destinados à agricultura e pecuária. Essa “moratória”, prorrogável pelos estados por outros cinco anos, é o prazo que se imagina para que o Estado brasileiro se adapte às novas regras, elaborando Zoneamento Ecológico-Econômico, Planos de Recursos Hídricos e Programas de Regularização Ambiental.

No que toca à constitucionalidade formal, sanados os vícios de iniciativa mencionados anteriormente, foram obedecidos os ditames constitucionais relativos à competência legislativa da União (CF, art. 22, ), sendo atribuição do Congresso Nacional dispor sobre a matéria, com posterior sanção do Presidente da República (CF, art. 48), mediante iniciativa legislativa concorrente (CF, art. 61, caput). Não há, de outra parte, qualquer violação a princípios ou normas de ordem material na Constituição de 1988.

Nada tendo a opor quanto à juridicidade e à técnica legislativa das proposições, manifestamo-nos pela constitucionalidade, juridicidade e boa técnica legislativa dos Projetos de Lei n.º 1.876, de 1999, 4.524, de 2004, 4.091, de 2008, 4.395, de 2008. 4.619, de 2009, 5.226, de 2009, 5.367, de 2009, 5.898, de 2009, 6.238, de 2009, 6.313, de 2009 e 6.732, de 2010, e quanto ao mérito, pela sua aprovação na forma do substitutivo que ora apresentamos.

Desejo, por fim, agradecer a confiança e a colaboração dos integrantes da Comissão Especial nas figuras do seu presidente, deputado Moacir Micheletto, e dos vicepresidentes, deputados Anselmo de Jesus, Homero Pereira e Nilson Pinto e, da mesma forma, registrar minha gratidão pela dedicação dos consultores legislativos que integraram o esforço de produção do atual relatório nas pessoas dos servidores Aércio S. Cunha, Maurício Schneider, Rodrigo Hermeto Correa Dolabella e Luis Antonio Silva.

Sala da Comissão, em 08 de junho de 2010.

Deputado Aldo Rebelo

Relator